Gdyby projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa z 6 kwietnia 2022 r. ukazał się rok temu, wzięlibyśmy to pewnie za dobrą nowinę. Wciąż byłby czas na publiczne konsultacje, wprowadzenie niezbędnych poprawek i koniec końców implementację Dyrektywy UE o sygnalistach w terminie. Tymczasem budzimy się w rzeczywistości, w której opóźnienie w implementacji wynosi już ponad 4 miesiące, a my ledwie dotarliśmy do etapu drugiej wersji rządowego projektu, który dotąd nie trafił do Sejmu. Biorąc pod uwagę charakter zmian wprowadzonych w stosunku do pierwszego projektu, można by rzec, że mamy do czynienia z dojrzałym już dokumentem. Poprawki mają bowiem głównie charakter doprecyzowujący, porządkujący lub uzupełniający pierwotny tekst. Jeżeli jednak za kryterium przygotowania projektu uznamy zaawansowanie procesu legislacyjnego, nie jest on gotowy nawet w tym samym stopniu co nowelizacja ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych – także w części zajmująca się sygnalizowaniem nieprawidłowości – o której słuch zaginął na początku 2019 r. już po nadaniu druku sejmowego.
Minimalizm do kwadratu
Projektodawca w uzasadnieniu chętnie powołuje się zwłaszcza na te fragmenty Dyrektywy UE, które usprawiedliwiają zachowawczy charakter projektu. Pierwszy z brzegu przykład to wyłączenie spod działania ustawy zamówień publicznych w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa. Drugi to skorzystanie z możliwości zwolnienia gmin do 10 000 mieszkańców z obowiązku przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych.
Prawdziwym ciosem w sygnalistów jest jednak rezygnacja ze zgłoszeń anonimowych, co uważam za największą zmianę in minus. Jak wynika z uzasadnienia do projektu podmioty prawne, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organy publiczne będą miały możliwość pozostawienia zgłoszeń anonimowych bez rozpatrzenia. Podmioty prawne i organy publiczne (co ciekawe uzasadnienie pomija tutaj RPO) zachowają możliwość przyjmowania zgłoszeń anonimowych na podstawie regulacji, które same przyjmą dla obsługiwanych przez siebie wewnętrznych i zewnętrznych ścieżek zgłaszania. Takie podejście jest sprzeczne ze stanowiskiem grupy eksperckiej Komisji Europejskiej ds. wdrożenia Dyrektywy z 11 grudnia 2021 r. mówiącym, że zasady przyjmowania zgłoszeń anonimowych powinno określać prawo, a nie organy publiczne samodzielnie. Wyłączenie zgłoszeń anonimowych jest oczywiście wygodne dla organów obsługujących zewnętrzne ścieżki zgłaszania. Oznacza to mniejszy nakład pracy dla urzędników i zrzucenie z siebie odpowiedzialności za problematyczne dochodzenia, z których będzie można zrezygnować z uwagi na brak świadka lub brak kontaktu z nim. Powoływanie się przy tym w uzasadnieniu na opinię grupy roboczej ds. przetwarzania danych osobowych z 2006 wydaje się nie przystawać do stanu wiedzy, który mamy w roku 2022. Przez ostatnich 16 lat zostało przeprowadzonych wiele reprezentatywnych badań, zebrano ogromne ilości danych z systemów sygnalizowania, a poza wszystkim ujawniono właśnie dzięki anonimowym sygnalistom ogromnej skali nadużycia (patrz afera GetBack). Gdyby Projektodawca zapoznał się z nimi, z pewnością nie brnąłby w argumentację o licznych, ”potencjalnie bezwartościowych” anonimowych zgłoszeniach.
Ruchy pozorowane
Mamy też do czynienia z licznymi zmianami, które przywodzą na myśl słynny cytat z powieści „Lampart”: „Trzeba wiele zmienić, żeby wszystko zostało po staremu”. Z pewnością na pochwałę zasługuje włączenie do katalogu sygnalistów funkcjonariuszy służb i żołnierzy zawodowych. Obecnie widzimy zresztą na przykładzie rosyjskiej agresji na Ukrainę czym się kończy niczym nieposkromiona kleptokracja w armii podczas wojny. Sygnaliści w sektorze bezpieczeństwa i obrony przy obecnej skali wydatków na zbrojenia Polski są bardziej niż kiedykolwiek potrzebni w kraju, dlatego w tym przypadku nie warto oglądać się na Dyrektywę i Unię Europejską. Dobrze zatem, że Projektodawca dostrzegł miejsce dla służb mundurowych w systemie sygnalizowania nieprawidłowości. Tylko jakie sprawy mogliby zgłaszać funkcjonariusze, aby uzyskać ochronę prawną? W katalogu naruszeń prawa, których zgłaszanie podlega pod ustawę brakuje obszaru bezpieczeństwa i obrony. Jak już wspomniałem zamówienia zbrojeniowe także zostało wyłączone z zakresu działania ustawy. Sygnaliści ze służb i armii mogą pozostać zatem zwyczajnie bezbronni.
Kolejny pusty gest w stronę sygnalistów to zniknięcie z projektu ustawy absurdalnego przepisu o pozbawieniu ochrony dla zgłaszającego naruszenie godzące wyłącznie w jego prawa lub we własnym indywidualnym interesie. Takie sytuacje jak wynika z doświadczeń Linii Etyki zdarzają się dość często, jednak dotyczą właściwie wyłącznie łamania praw pracowniczych, w tym mobbingu i dyskryminacji. Znów mamy tutaj do czynienia z obszarem nadużyć niewymienionym w ustawie. Co prawda może być on przedmiotem regulacji wewnętrznych pracodawcy, jednak sprawy z zakresu naruszeń pracowniczych i tak nie będę podlegały ani zgłoszeniu zewnętrznemu ani ujawnieniu publicznemu.
Dwa przytoczone wcześniej przykłady pokazują dobitnie, że nie ma mowy o żadnym poszerzonym katalogu spraw do zgłaszania w stosunku do obszarów z Dyrektywy UE. Dopuszczenie do zgłaszania przypadków naruszeń prawa krajowego, nie tylko unijnego, to istotne, ale jednak naturalne posunięcie. Mimo wszystko wciąż obracamy się w tym samym zaklętym kręgu dziedzin enumeratywnie narzuconych przez prawodawcę unijnego.
Wreszcie projekt ustawy powtarza za Dyrektywą UE, że jeżeli tożsamość anonimowego sygnalisty zostanie ujawniona, będzie mógł skorzystać z ochrony przed działaniami odwetowymi. Słuszne założenie, trudno będzie jednak udowodnić fakt, że osoba w ogóle cokolwiek zgłosiła, jeżeli zgłoszenia anonimowe nie będą notowane i rozpoznawane przez podmioty prawne, organy publiczne i Rzecznika Praw Obywatelskich.
Coś optymistycznego
Trzeci rodzaj zmian to takie, które naprawiają oczywiste błędy poprzedniego projektu. Głęboki oddech ulgi u sygnalistów wywoła na pewno modyfikacja wcześniejszego przepisu o karach dla zgłaszających informacje nieprawdziwe – przytomnie dodano, że chodzi o tych, którzy robią to świadomie. W ogóle cały rozdział dotyczący kar wygląda lepiej, gdyż ich wysokości i rodzaje zniuansowano w zależności od stopnia i rodzaju przewinienia. Pracodawców nie straszy się już więzieniem za niewdrożenie wewnętrznych procedur sygnalizowania lub za uchybienia w tym zakresie, a wyłącznie grzywną. To czy widmo takiej kary przyniesie pożądany przez ustawodawcę skutek trudno ocenić, gdyż nie jest jasne w jakiej może być wysokości i od czego zależeć. Grzywna lub ograniczenie wolności ma grozić za utrudnianie zgłaszania lub nawet próbę utrudniania. Gdy sprawca ucieka się przy tym do groźby, podstępu lub przemocy, kara staje się poważniejsza, nawet do 2 lat pozbawienia wolności. Poza tym karane będzie bezprawne ujawnienie tożsamości już nie tylko sygnalisty, ale też osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia i osoby z nim powiązanej. Na znaczeniu zyskała lista przykładowych działań odwetowych, gdyż ich liczba warunkuje wysokość kary dla sprawcy. Przy popełnieniu więcej niż dwóch działań opisanych w ustawie, grozi nawet 3 lata pozbawienia wolności. Sama lista uległa poszerzeniu i to też jest dobra wiadomość, gdyż pojawiły się na niej dość powszechne formy działań odwetowych, o których poprzedni projekt milczał, w tym mobbing, dyskryminacja, niekorzystne lub niesprawiedliwe traktowanie.
W procedurze wewnętrznej według nowego projektu trzeba będzie uwzględnić także element zachęt do korzystania z nich. Stanie się to wyzwaniem dla podmiotów tak publicznych jak i prywatnych, które jednak muszą podjąć, jeżeli chcą, aby ich system pozostawał w użyciu. Otwiera się furtka do wprowadzenia w przyszłości nagród pieniężnych dla sygnalistów przez co bardziej progresywnych pracodawców. Należy przy tym uważać na wszelkie wynaturzenia systemu zachęt, w tym przede wszystkim te oparte na przymusie zgłaszania wszystkiego, co kierownictwo chciałoby wiedzieć.
Gdzie jest sygnalista?
Pytanie zadawane już przy poprzednim projekcie ustawy, gdzie jest definicja sygnalisty i dlaczego nie używa się tego pojęcia ani w tytule ustawy ani w jej treści pozostaje bez odpowiedzi. O sygnalistach wspomina się w uzasadnieniu, ale poza tym autorzy regulacji używają licznych innych określeń, które oznaczają de facto to samo. Jest zatem mowa o: „zgłaszającym”, „osobie dokonującej zgłoszenia”, „zgłaszającym lub ujawniającym naruszenie prawa” a nawet o „źródle pozyskania danych” (w kontekście przepisów RODO). Wśród 17 definicji różnych pojęć ze słowniczka projektu ustawy próżno szukać „sygnalisty”. Nie wiadomo dlaczego nie przechodzi on Projektodawcy przez gardło i woli go nie stosować nawet kosztem czytelności regulacji. Sygnaliści nadal nie mają zatem swojego prawnej definicji, a co najważniejsze nadal nie mają ustawowej ochrony – co najwyżej jej mglistą obietnicę.
Marcin Waszak, specjalista etyki biznesu w Linii Etyki Sp. z o.o.