Poznaliśmy kolejną wersję projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa. Dla pracodawców oznacza, że nadchodzi to czego mogli się spodziewać po wcześniejszym projekcie tylko bardziej. A zatem bardziej rozbudowane procedury wewnętrzne, bardziej złożone rejestry zgłoszeń i bycie bardziej odpowiedzialnym za działania przeciwko sygnaliście.
Datowany na 4 lipca dokument nie przynosi dużych zmian, i w stosunku do poprzedniego raczej uzupełnia i precyzuje wybrane przepisy, aniżeli wywraca porządek rzeczy. Projekt przeszedł etap konsultacji międzyresortowych, co najpewniej oznacza koniec poprawek ze strony rządu i oby jak najszybsze jego wniesienie do laski marszałkowskiej. Według medialnych doniesień ma to nastąpić w sierpniu.
Utartym szlakiem Dyrektywy UE
Część ostatnich zmian, które się pojawiły, to powtórzenie artykułów Dyrektywy UE, jak chociażby przepis o tym, że sygnalista nie może odpowiadać za pozyskanie zgłaszanych przez siebie informacji lub dostęp do nich, jeżeli nie stanowi to czynu zabronionego (art. 16 ust. 3). Znajdziemy też nowe wątki, w których projekt „twórczo” rozwija postanowienia Dyrektywy UE. Dotyczy to zdjęcia z sygnalisty obowiązku udowodnienia, że podejmowane przeciwko niemu działania i decyzje są powodowane zgłoszeniem lub ujawnieniem publicznym nadużyć, innymi słowy spełniają kryteria działań odwetowych (art. 12 ust. 3). Zasada odwróconego ciężaru dowodowego to jeden z kanonów regulacji ochrony sygnalistów. Wynika z oczywistych trudności z zebraniem materiału dowodowego w sytuacji sygnalisty pozbawionego wystarczających uprawnień czy możliwości dostępu do informacji, które mogłyby dowieść, że to co go spotyka jest formą odwetu. Dlatego Dyrektywa UE przesuwa ciężar dowodu na osobę, która była sprawcą szkodliwych działań. Polski projektodawca poszedł jednak nieco dalej, stanowiąc o tym, że ciężar dowodowy ma spoczywać na pracodawcy (!). To pracodawca będzie musiał udowodnić, że zastosowane wobec sygnalisty działania, które mogą naruszać jego prawa lub wyrządzać nieuzasadnioną szkodę, nie były reakcją na zasygnalizowanie nadużyć. Ta subtelna różnica może zrobić dużo zamieszania w sytuacji, gdy to nie pracodawca, ale jego pracownik dopuszcza się działań odwetowych na swoim podwładnym. Nie jest to też spójne z określoną w projekcie ustawy odpowiedzialnością karną za stosowanie działań odwetowych, która spoczywa na tym, kto ich dokonuje. Jeżeli ten przepis się utrzyma z pewnością jednak zdyscyplinuje pracodawców do tego, żeby bacznie przyglądać się jak traktowani są sygnaliści w miejscu pracy, a także aby zadbać o właściwe uzasadnienie wszelkich decyzji i działań wobec nich podejmowanych.
Do zachęt, czas start
Narastającą ciekawość adresatów ustawy wzbudza włączenie „systemu zachęt do korzystania z procedury wewnętrznej” do tejże procedury. O ile w poprzednim projekcie był to jej element fakultatywny, teraz wszedł w zakres obowiązkowego minimum, bez którego procedura będzie wadliwa, czyli groziła pracodawcy grzywną. Pojawiło się też analogiczne jak w Dyrektywie UE zastrzeżenie, że zachęcanie ma dotyczyć przypadków, gdy organizacja jest zdolna zaradzić naruszeniu, a sygnalista nie obawia się działań odwetowych. Koniec końców niewiele to jednak zmienia, bowiem jeżeli w organizacji panuje atmosfera strachu przed zgłaszaniem, to żadne zachęcanie i tak nie pomoże. To uzupełnienie ma jednak rozwiewać wątpliwości, że nie chodzi tutaj o próbę ograniczania sygnalistom dostępu do kanałów zewnętrznych.
Skąd jednak wziął się tajemniczo brzmiący przepis o zachętach? Osobiście stawiam na kulawą implementację przepisów unijnych. Dyrektywa co prawda mówi o tym, żeby zachęcać pracowników do korzystania z możliwości zgłaszania naruszeń do pracodawcy. Jednak w myśl tej regulacji to odpowiednia (czytaj: bezpieczna i skuteczna) procedura wewnętrznego zgłaszania nieprawidłowości i działań następczych ma sama w sobie stanowić zachętę dla sygnalistów. Natomiast jeżeli na kimś spoczywa obowiązek zachęcania do korzystania z wewnętrznych procedur przed poinformowaniem zewnętrznych organów, to w myśl art. 7 ust. 2 Dyrektywy UE mają go realizować państwa członkowskie. Wszystko na to wskazuje, że w Polsce odpowiadać za to będą wyłącznie pracodawcy, którym dodatkowy system zachęt przyjdzie wymyślić i wdrożyć.
A może zachęty to nie jest głupi pomysł…
Przepis o zachętach może budzić konsternację, ale z przeglądu całego projektu ustawy dochodzę do wniosku, że ma on ukryte uzasadnienie i głęboki sens. Otóż trudno się dalej łudzić, że w polskiej ustawie znajdą się przepisy zobowiązujące organizacje do przyjmowania zgłoszeń anonimowych. Z każdą nową wersją projektu polski projektodawca coraz bardziej odchodzi od tej możliwości. W obecnym poszerzono zakres informacji, które muszą się znaleźć w rejestrze wewnętrznym, o dane osobowe zgłaszającego i domniemanego sprawcy oraz adres do kontaktu zgłaszającego. Wszelkie znaki na niebie i ziemi, o których piszę dalej, mówią, że to nie będzie zachęcać do zgłaszania.
Zatem dopuszczenie możliwości anonimowego powiadamiania przez pracodawców we własnej organizacji może być pierwszą naturalną zachętą dla sygnalistów. Jest to rozwiązanie, co do którego istnieje największa pewność, że zadziała. Zachowanie anonimowości sygnalisty przed pracodawcą jest w opinii większości Polaków należnym mu uprawnieniem, co pokazał sondaż Fundacji Batorego z 2019 r. Z kolei według ankiety braf-techu z 2021 r., w której wprost zapytano 403 pracowników polskich firm o to jakie cechy procedury przekonują ich do zgłaszania, zdecydowana większość wskazała albo możliwość dokonywania zgłoszeń anonimowych albo unikanie zbierania danych osobowych osoby zgłaszającej. Zapewnienie anonimowości może być zachętą do zgłaszania zwłaszcza w mniejszych organizacjach, co dostrzegło Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej w uwagach złożonych w ramach konsultacji międzyresortowych. Instytucja ta poświęciła zgłoszeniom anonimowym dłuższy komentarz: „Z doświadczeń wynikających z funkcjonowania mechanizmu (od 2015 roku) służącego do sygnalizowania nieprawidłowości w Programach Operacyjnych finansowanych ze środków UE wynika, że sygnały pochodzące od osób anonimowych są wartościowe i stanowią cenne źródło wiedzy. Jednocześnie objęcie takich sygnałów ustawą uprości ich procedowanie.” Niestety autorzy projektu nie podjęli polemiki z tym stanowiskiem, kwitując je stwierdzeniem, że decyzja o braku obowiązku przyjmowania zgłoszeń anonimowych już zapadła.
Patrząc szerzej, system zachęt z polskiego projektu chciałbym widzieć jako zobowiązanie do proaktywnego udoskonalania kanałów zgłoszeń i do autorefleksji sięgającej głębiej niż „jest/nie ma procedury”. Bo jeżeli skutkiem wdrożenia ustawy o ochronie sygnalistów w organizacji poza zapewnieniem zgodności z prawem ma być także zachęcenie do zgłaszania, to działania pozorne i po łebkach przestają mieć sens. Na system zachęt składa się to, jak przeprowadzamy konsultacje procedury, w jaki sposób informujemy o niej pracowników czy jak prowadzone są działania następcze. Jego istotą nie jest płacenie sygnalistom albo obietnica innych profitów, tylko podniesienie jakości (lub należyta staranność mówiąc w języku compliance) przy wykonywaniu wszystkich procesów i działań towarzyszących wewnętrznej procedurze zgłaszania. Działanie w logice systemu zachęt to poważne wyzwanie i postulat dla organizacji, który nie zasługuje na wyśmianie. Być może jedynym tragikomicznym faktem związanym z obowiązkiem zachęcania jest to, że bez wpisania go do przepisów nie zadalibyśmy sobie w ogóle podstawowych pytań o system zgłoszeń. I choć projekt ustawy nie trafił jeszcze do Sejmu, to już teraz dzięki niemu zastanawiamy dlaczego i jak należy przekonywać do korzystania z wewnętrznej procedury.
Marcin Waszak, specjalista etyki biznesu w Linii Etyki Sp. z o.o.