W niedawnym artykule pisałem, że wydłużanie się prac nad ustawą o sygnalistach wynika z problemu ze wskazaniem instytucji odpowiadających za zgłoszenia zewnętrzne. Potwierdził to piąty już projekt ustawy, który zewnętrzną ścieżkę zgłaszania uczynił jeszcze większą enigmą i jednocześnie testem na wytrwałość dla sygnalisty.
Należy żałować, że projektodawca nie pochylił się tym razem uważniej nad procedurą zgłoszeń wewnętrznych, którą na tym etapie uznał za nie wymagającą większych zmian. Uległ modyfikacji przepis o karach grzywny dla pracodawców, którzy mają odpowiadać m.in. za ustanowienie procedury „z istotnym naruszeniem wynikających z ustawy wymogów”. W odróżnieniu od poprzedniego, obecny zdaje się obejmować także zaniedbania związane z brakiem konsultacji procedury ze związkami zawodowymi lub reprezentacją pracowników czy z niedotrzymaniem terminów na wdrożenie procedury. I nie jest to zła propozycja poza słowem „istotnym”, które wprowadza niepotrzebny element uznaniowości. Kto i na jakiej podstawie ma bowiem odróżniać naruszenia istotne od nieistotnych? – nie wiadomo. Nie jest jasne nawet, który organ publiczny miałby kontrolować to, czy wewnętrzna procedura zgłoszeń została wdrożona i w jaki sposób. Tymczasem w niezmienionym brzmieniu pozostał art. 25. ust. 1 p. 3, który niepotrzebnie ogranicza możliwość zlecenia podmiotowi zewnętrznemu prowadzenia działań następczych, mimo że projekt dopuszcza jednocześnie przyjmowanie za jego pośrednictwem zgłoszeń. Podobnie brakuje przepisu, który potwierdzałby, że podmiot prawny może upoważnić podmiot zewnętrzny do prowadzenia rejestru zgłoszeń wewnętrznych. Wydaje się, że są to oczywiste do zlikwidowania luki w projekcie, w końcu sporo, zwłaszcza większych podmiotów prawnych decyduje się na wsparcie firm wyspecjalizowanych w obsłudze systemów zgłaszania.
Nowy projekt przede wszystkim postawił do góry nogami organizację zgłoszeń zewnętrznych. Rzecznik Praw Obywatelskich, który we wszystkich wcześniejszych propozycjach był centralną instytucją odpowiadającą za przyjmowanie, weryfikację i przekazywanie do właściwych organów zgłoszeń sygnalistów, z obecnego tekstu zniknął zupełnie. Jego miejsce, choć z nieco okrojonymi uprawnieniami, zajęła Państwowa Inspekcja Pracy. Znamienne, że tego rozwiązania nie uzgodniono z samą zainteresowaną instytucją. W wydanej 22 grudnia opinii Główny Inspektor Pracy zdecydowanie zaprotestował przeciwko przydzieleniu nowych zadań, które w dodatku miałyby zacząć być realizowane już po dwóch miesiącach od uchwalenia ustawy.
PIP i okręgowe inspektoraty pracy w świetle nowej propozycji mają być czymś w rodzaju koła ratunkowego dla sygnalisty, kiedy zupełnie straci orientację jaki organ jest kompetentny do zajęcia się jego sprawą. O taką sytuację nie będzie trudno, ponieważ projektodawca zamiast wskazać na konkretne organy zewnętrzne zobowiązane do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania działań wyjaśniających, posłużył się ogólną kategorią organów publicznych, rozumiejąc przez to organy administracji rządowej, inne organy państwowe, organy wykonawcze samorządu, regionalne izby obrachunkowe i Komisję Nadzoru Finansowego. Łącznie to blisko 3000 organów, które będą musiały ustanowić procedurę zgłoszeń zewnętrznych, sporządzać sprawozdanie z danymi statystycznymi o podjętych działaniach oraz informować w Biuletynie Informacji Publicznej na temat zasad zgłaszania i warunkach ochrony. Można mieć poważne wątpliwości czy obarczanie nowymi obowiązkami tak dużej grupy podmiotów to rozwiązanie racjonalne i proporcjonalne w stosunku do faktycznych potrzeb, zważywszy, że gro spraw sygnalistów ma być rozwiązywane w ich miejscu pracy. Z pewnością tak rozproszony system będzie prowokował spory kompetencyjne między podmiotami i bardzo często wstrzymywał proces wyjaśniania zgłoszenia do czasu przekazania go właściwemu organowi. Najgorzej zaś, jeżeli zgłoszenie zostanie przekazane do rozpatrzenia przez organ, którego właściwość do zajęcia się sprawą zostanie podważona – wówczas zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego bez względu na trafność rozstrzygnięcia może ono zostać uznane za nieważne. O pomyłkę nie będzie trudno, już kilka lat temu w raporcie z badania na temat postrzegania sygnalistów wyrażano się krytycznie o zdolnościach PIP, która od tego czasu nie przeszła prawdziwej reformy: „Zdarza się, że okręgowe inspektoraty pracy działające w poszczególnych województwach podejmują różne decyzje w podobnych sprawach. Z opowieści związkowców wyłania się obraz instytucji fasadowej, pozbawionej skutecznych narzędzi kontroli i sankcji, a także cierpiącej z powodu niekompetencji swoich kadr i braku środków finansowych.” („Sygnaliści w Polsce okiem pracodawców i związków zawodowych”, Fundacja Batorego 2016)
Trudno przypuszczać, żeby PIP, do której według oceny skutków regulacji ma trafiać od kilku do kilkunastu tysięcy zgłoszeń rocznie, w każdym przypadku była w stanie nieomylnie określić ich adresata. Przede wszystkim dlatego, że będzie musiała to robić na podstawie znajomości bardzo różnych dziedzin prawa, w ramach których będą rozpatrywane naruszenia, a które nie leżą w kompetencjach PIP. Absurdem jest, że instytucji, która zajmuje się kontrolą i nadzorem nad przestrzeganiem prawa pracy, przydzielono kluczową rolę w zewnętrznym systemie przyjmowania zgłoszeń sygnalistów, pomimo tego, że sam obszar łamania praw pracowniczych nie został włączony do projektu ustawy. W kontekście nowej roli PIP w uzasadnieniu do projektu jest mowa nawet o udzielaniu pomocy prawnej w postępowaniach karnych i transgranicznych postępowaniach cywilnych. To kolejny absurd, ponieważ PIP nie jest przygotowana do świadczenia takiej pomocy, a doświadczenie PIP w prowadzeniu porad, na które powołuje się projektodawca, w ogóle nie dotyczy materii związanej z przyszłą ustawą o sygnalistach. Polecam prześledzić przykład Słowacji, która w pierwszej regulacji wprowadzającej ochronę osób zgłaszających nieprawidłowości jeszcze z 2014 r. przydzieliła kompetencje przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń regionalnym inspekcjom pracy. Kilka lat później odeszła od tego modelu na rzecz ustanowienia urzędu ds. ochrony sygnalistów, mimo że w prawie słowackim pierwotne rozwiązanie miało głębsze uzasadnienie w postaci uprawnień inspekcji do zawieszania negatywnych decyzji pracodawców w stosunku do sygnalistów. Inspekcje nie sprostały powierzonym im zadaniom ze względu na brak dodatkowego wsparcia finansowego i niewykwalifikowane w nowym obszarze działania kadry. W Polsce wciąż możemy dać sobie szansę uniknięcia podobnych błędów.
Sygnalista nie w każdym przypadku będzie mógł liczyć na to, że to PIP rozwiąże jego problem z zakwalifikowaniem naruszenia. Otóż nowa wersja ustawy wymaga od osoby zgłaszającej już nie tylko rozpoznania czy dana nieprawidłowość dotyczy wymienionych w ustawie obszarów prawa, ale też czy może stanowić przestępstwo. O podejrzeniu przestępstwa sygnalista będzie musiał bowiem powiadomić komendanta wojewódzkiego policji, względnie prokuratora jeżeli sprawa dotyczy stosowania aktów prawa europejskiego, interesów finansowych Unii lub podatków od osób prawnych. Stworzy to równoległy do kodeksu postępowania karnego tryb zawiadamiania o przestępstwie, który będzie jednak wymagał od policji wdrożenia nowych standardów działania, m.in. gwarantujących pełną poufność osobom zgłaszającym. Istnieje jednak ryzyko, że różnica między dwoma trybami powiadomienia o przestępstwie ograniczy się do nowego wzoru formularza dla sygnalistów, którzy wszelkie informacje i tak będą musieli zgłaszać pod nazwiskiem i na warunkach organów ścigania, a może nawet pod groźbą składania fałszywych zeznań. Sygnalista zamieni się w świadka, który będzie zobowiązany do współpracy z organami ścigania w kolejnych etapach czynności wyjaśniających, nawet jeżeli uniemożliwi mu to dalsze egzystowanie w miejscu pracy. W efekcie tej i wcześniej omówionych zmian ścieżka zewnętrzna dla sygnalisty z trudnej zamieni się w hiper wymagającą, przeznaczoną dla najbardziej odważnych i zdeterminowanych pracowników.
Istnieje jeszcze jedna nowinka wprowadzona w projekcie ustawy, która tylko z pozoru wygląda jak wyjście naprzeciw potrzebom sygnalistom. Chodzi o możliwość żądania zaświadczenia od organu publicznego, „w którym potwierdza, iż zgłaszający podlega ochronie”. Czemu jednak zaświadczenia mają służyć, poza pretekstem do stygmatyzacji sygnalistów w miejscu pracy? Nie ma na to przekonującego wytłumaczenia, wszak Dyrektywa UE już wymaga od organów zewnętrznych dostarczenia zgłaszającemu potwierdzenia otrzymania zgłoszenia, a później informacji o działaniach następczych. Jeżeli wystarczającą podstawą do wydania zaświadczenia, jak przekonuje projektodawca w uzasadnieniu, będzie sam fakt zarejestrowania zgłoszenia w rejestrze zgłoszeń zewnętrznych, czym zatem będzie się ono różniło od potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia? Być może tym, że zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego organ publiczny będzie mógł odmówić wydania zaświadczenia, na co osobie zgłaszającej przysługiwać ma zażalenie. Jeśli jednak wydanie zaświadczenia ma być czynnością niemal automatyczną, to co może zadecydować o odmowie jego wydania? Czy organ publiczny będzie zobowiązany podjąć uprzednie działania weryfikacyjne zanim wyda zaświadczenie? Nie jest to dobry kierunek regulacji i projektodawca powinien się z niego szybko wycofać. Zamiast na postępowaniu wyjaśniającym w zgłoszonej sprawie, organy publiczne będą zmuszone przy wydaniu zaświadczenia skupić się na tym czy osoba zgłaszająca może korzystać z praw sygnalisty. Pośrednio wejdą w kompetencje sądów, orzekając wyłącznie na podstawie otrzymanego zgłoszenia, czy jego nadawca spełnia warunki ochrony określone w ustawie o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa. Takie „glejty” wydawane sygnalistom przez komendantów policji czy prokuratorów tylko utrwalą negatywne stereotypy o sygnalistach jako osobach, którym zależy przede wszystkim na własnej bezkarności.
Piąty projekt ustawy Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, opublikowany w czasie, gdy właściwe przepisy powinny w Polsce obowiązywać już od roku, rozczarowuje. Wygląda na nieudaną próbę pogodzenia sprzecznych interesów instytucji publicznych, z których żadna nie chce wziąć odpowiedzialności za to jak ma funkcjonować system ochrony sygnalistów w Polsce. Wszystko to kosztem osób zgłaszających, którzy sami będą musieli odnaleźć właściwą drogę, gdzie udać się z wrażliwymi informacjami o swojej organizacji.
Marcin Waszak, specjalista etyki biznesu w Linii Etyki Sp. z o.o.